Начало
Начало

Университет за национално и световно стопанство

Център за дистанционно обучение

1. Историческо формиране и особености на полупрезидентската система.

Политическите системи на седем западноевропейски страни могат да бъдат определени като „полупрезидентски“ – Франция, Финландия, Австрия, Ваймарската република (1919 – 1933 г.), Португалия, Ирландия, Исландия. В една-единствена страна полупрезидентската система не успява да се утвърди – във Ваймарска Германия. След 1990 г. полупрезидентската система се установява в Полша, Румъния, а след 1991 г. в Русия, Украйна, Грузия, Казахстан и др.

Категорията „полупрезидентска система“ е въведена в съвременната политология от Морис Дюверже. Както сам той заявява в словото си при присъждането на титлата „доктор хонорис кауза“ на СУ „Св. Климент Охридски“ – през 50-те години на XX век във Финландия е впечатлен от институцията на президента, избран чрез всеобщо и тайно гласуване, както и от неговата позиция на регулатор[1] и върховен арбитър. Под това впечатление той лансира кампания в полза на тази институция за въвеждането й във Франция. Първоначално той нарича този режим „неопарламентаризъм“ (в който парламентът запазва основната част от своя авторитет, защото кумулира законодателната власт и контрола върху изпълнителната власт). Впоследствие този режим става известен под названието „полупрезидентски“, за да може ясно да се направи разграничението с американския президентски режим, при който парламентът няма власт върху изпълнителната институция, управлявана единствено и само от президента.

Полупрезидентският режим се определя от М. Дюверже като съвместно управление на едно правителство от парламентарен тип и един държавен глава от президентски тип. Полупрезидентският политически режим свързва един президент, избран чрез всеобщо гласуване и притежаващ значителни правомощия, с един министър-председател, отговорен заедно с екипа си пред парламента, както в повечето западноевропейски страни, в които има парламентарен режим.

Президентът се избира пряко от гражданите и притежава реални, а не номинални правомощия; този начин на избор го прави равен по легитимност с парламента. Президент, избиран пряко от гражданите притежава и демократична легитимност и морален авторитет. Но при полупрезидентските режими държавният глава има само част от правомощията на своя американски колега. Избран като него с всеобщо гласуване, той не притежава цялата правителствена власт, чиято основна част остава у министър-председателя и неговия екип, който управлява политиката на нацията с помощта и съгласието на парламента. Президентът разполага с регулираща власт, с натиск, но той не може да задържи правителството без съгласието на парламента.

Властта, дадена на президента от народа, не му дава право да преминава границите на закона, нито да проваля прерогативите на други държавни органи и най-вече на парламента. Политическите партии все още имат голямо влияние върху свободните президентски избори. Те имат средствата да налагат хора от апарата, между които гражданите са принудени да избират. И все пак плурализмът пречи партиите да стигат докрай. Тази, която представи един динамичен президент, способен да предизвика доверие у избирателите, печели пред другите. Свободните преки избори предпазват от маневрите, които се наблюдават при недиректните избори. Изборът на гражданите не може да бъде манипулиран в такава степен, както гласоподаването в парламента.

Големият френски политолог Морис Дюверже в книгата си Échec au roi. Les régimes semi-présidentiels (1978) – „Шах на царя“ прави сравнителен анализ на правомощията на президента в седем западноевропейски страни, определяни от него като „полупрезидентски“: Франция, Финландия, Австрия, Ваймарската република (1919 – 1933 г.), Португалия, Ирландия и Исландия. В този труд той съчетава класическите политологични и юридически методи на изследвания с анкети, проведени с политици, заемали най-високо място в йерархията на властта при полупрезидентски режим (с канцлера Бруно Крайски, президента Ромалио Еаниш, министър-председателя Марио Суариш). Както сам подчертава Дюверже, при сравнението на френската система с нейните чуждестранни аналози (подобия) се е стараел да не смесва думите и фактите, конституционните текстове и тяхното приложение, схемите на политолозите и практиката на политиците. Той се стреми да даде отговор на въпросите, защо твърде сходни конституционни правомощия имат за резултат един всесилен президент във Франция, един президент, който дели властта с правителството и депутатите във Финландия, а в останалите две трети от „непознатото съзвездие“ държавните глави са в положението на „шах на царя“.

Морис Дюверже обобщава правомощията на държавния глава в седемте европейски страни с полупрезидентски режими в следната схема (Схема №1). В нея той държи сметка само за броя на президентските прерогативи, а не за тяхната тежест. Назначаването на висши държавни служители има по-голяма тежест от контрола върху администрацията, както и уволнението на министър-председателя – от правото да се сезира съдът за проверка на конституционната съобразност на един закон. Взаимните уравновесявания на правомощията могат да бъдат само приблизителни.


Схема №1. Правомощията на президента по конституция
Източник: Морис Дюверже, Полупрезидентският режим, С., 1995, с. 19

Правомощията на президента на Ирландия са толкова слаби, че Дюверже се колебае да го нарече регулатор. Без съгласието на министър-председателя той може само да поиска от Върховния съд проверка на конституционността на даден закон, да свика едната или двете камари на парламента на извънредна сесия, да отправя обръщения към депутатите и сенаторите, да блокира искане на премиера за разпускане на парламента и насрочване на референдум, гласуван от парламента. Тези правомощия му дават ограничено политическо влияние, но те са по-големи от правомощията на един държавен глава с чисто протоколни функции. По преценката на Дюверже политическият режим в Ирландия е на границата между парламентарния и полупрезидентския.

Във Франция полупрезидентската система се установява през 1962 година от Де Гол и се ражда от безсилието на Четвъртата парламентарна република. Френският президент е повече регулатор, отколкото управник. Изборите за президент са в два тура, по мажоритарната система на абсолютното мнозинство. От 2002 г. президентът се избира за 5 години (вместо за 7 години) и има право на два мандата. Той има право да разпуска Националното събрание, да насрочва национален референдум; да назначава за премиер този, който е в състояние да получи подкрепата на мнозинството в парламента; да връща законите в парламента за повторно обсъждане; да ръководи заседанията на кабинета и да се явява върховен шеф на изпълнителната власт, да назначава висши държавни служители и да разполага с почти диктаторски правомощия при извънредни обстоятелства (само Френската конституция предвожда „положение на извънредна необходимост“). Френският президент не се нуждае от контрасигнатура.

Раймон Арон смята, че Петата република във Франция представлява връщане към парламентарната империя, при която императорът се избира за седем години чрез всеобщо гласуване, изпълнява функциите на ръководител на изпълнителната власт и се ползва с абсолютна свобода на провеждане на референдум – плебисцит. По наше мнение по-близка до реалността е оценката, която прави Дюверже на полупрезидентската система на Петата република, отколкото тази на Арон.

Президентът на Австрия се избира за срок от 6 (шест) години. Има право да назначава федералния канцлер и по негово предложение останалите членове на правителството. Президентът трябва да се откаже от ръководен пост в своята партия и да се стреми да бъде „честен посредник между партиите“, надпартиен и безпристрастен арбитър.

В Португалия е налице една особеност, която не се среща в другите полупрезидентски републики – ветото на президента може да бъде преодоляно с мнозинство повече от половината от всички депутати, или с квалифицирано мнозинство от ⅔ за избирателните закони и законите отнасящи се за границите на публичната и частната собственост, до националната отбрана и външната политика.

Във Ваймарска Германия (1919–1933г.), Австрия и Португалия конституциите дават на президента едно важно правомощие, което според М. Дюверже надхвърля регулаторската функция, позволяваща му да влияе върху текущата правителствена политика – това е правомощието на държавния глава да уволнява министър-председателя, без да е налице какъвто и да е вот на недоверие от страна на парламента. Правителството може да остане на власт, само ако разчита на двойно доверие – на парламента и на президента, които в случая са равнопоставени.

В Исландия и Финландия президентът е повече управник, отколкото регулатор. В Исландия президентът има право да подложи на референдум всеки проектозакон, гласуван от парламента. Исторически полупрезидентската система възниква и се утвърждава най-рано във Финландия (по силата на Конституцията от 1919 г.). Морис Дюверже определя финландската система като „доайен на полупрезидентските режими“ и като „истинска диархия“ – при която президентът и премиерът делят правителствената власт, без единият да има първенство пред другия, освен в извънредни и преходни ситуации. Всеки разполага със своя област, в която може да действа, без да зависи от другия. Все пак основните проблеми се разглеждат на заседание на Министерския съвет в присъствието на президента на републиката. Той самият взема повечето от решенията по време на заседание на правителството: да използва правото си на законодателна инициатива (според чл. 2 на Финландската конституция: „законодателната власт се осъществява от Камарата на представителите и президента на Републиката“), да издава декрети за изпълнението на законите и подзаконовите нормативни актове, да назначава висши държавни чиновници… Решава сам, но неговата воля може да се осъществи само с министерска контрасигнатура, необходима и за осъществяването на международните връзки (обаче преподписването може да бъде отказано само по мотиви за незаконност).

Президентът на Румъния, според Конституцията от 1991 г., се избира пряко за срок от 5 години и има право на два последователни мандата. Румънският президент „осигурява спазването на Конституцията и правилното функциониране на публичните власти“; „действа като посредник между властите в държавата“. Има право да участва в заседанията на правителството и да председателства неговите заседания, когато се обсъждат въпроси, засягащи националните интереси във външната политика, опазването на обществения ред, по искане на премиера и в други случаи. В случай на процедура по импийчмънт на президента, той има право да свика национален референдум. През 2007 година парламентът на Румъния гласува импийчмънт на президента Траян Бъсеску, но на насрочения референдум гласоподавателите отхвърлят решението на парламента за неговото отстраняване.

Системата на държавно управление на Руската федерация обикновено се определя като президентска или квазипрезидентска, но в действителност тя притежава характеристики както на президентска, така и на полупрезидентска система. Дюверже я отнася към полупрезидентските. Ако трябва да дадем една нюансирана преценка – руската система стои по-скоро на границата между президентските и полупрезидентските системи. Президентът на Руската федерация осигурява съгласувано функциониране на органите на държавната власт; определя основните насоки на вътрешната и външната политика; назначава със съгласието на Държавната дума премиера и по негово предложение федералните министри. Има право на законодателна инициатива; да председателства правителството; да приема решения за неговата оставка; да насрочва референдуми; да води преговори и подписва международни договори; да назначава висши държавни служители…


[1] Регулатор (терминът има две значения): 1) осигурява нормално функциониране на политическия режим; 2) неговото съобразяване с изискванията на правото.