Начало
Начало

Университет за национално и световно стопанство

Център за дистанционно обучение

3. Функции на парламента

Съвременната политология поставя ударението върху три основни функции на парламента. Тук ще изложим главно обобщеното становище на английския политолог Дж. Лъвси по този въпрос.

Парламентите се намесват по много начини в политическия процес чрез функциите, които изпълняват на различни етапи. Схема №1, която предлага опростен анализ на различните фази в правенето на политика, ще помогне за изясняването на този аспект.


а) Тъй като определена политика може да се превърне в задължителни закони само чрез гласуване в парламента в страните от Западна Европа, първата му функция е свързана централно с третата фаза на политическия процес, самото политическо решение (III). Но тази законодателна функция има отношение и към втората фаза – политическата подготовка (II) – чрез законопроекти на отделни депутати и чрез парламентарните дебати и комитети, които разглеждат и внасят поправки в предложените проектозакони.

б) Втората функция на парламента в тези страни – контролът върху изпълнителната власт, разширява тяхното влияние до втората и четвъртата фаза на политическия процес: политическата подготовка и изпълнението (II и IV). Принципите на отчетност и отговорност на правителството изискват парламентът да бъде информиран за действията на изпълнителната власт, особено що се отнася до обсъждането и подготовката на нови политически предложения от министрите и начините, по които се прилагат съществуващите закони. По-специално, писмените и устните въпроси и разследванията на парламентарните комисии позволяват на парламента да обсъжда подробно дейността на изпълнителната власт.

в) Подобни процедури са свързани главно с получаването на информация и нейното обнародване и следователно също допринасят за третата функция на парламента като „възлова точка на комуникации, място, където се пресичат много пътища към и от избирателите“. Тя обаче е специално насочена към първата и последната фаза от политическия процес – поставянето на политическия проблем и политическата равносметка (I и V).

Терминът „поставяне на политическия проблем“ се прилага към процесите, при които членовете на парламента и правителството на деня приемат, че особени изисквания и интереси повдигат въпроси, които изискват създаването на ново законодателство или внасянето на поправки във вече съществуващото. Това е важен етап в правенето на политика. Как и защо някои въпроси намират място в политическия дневен ред, докато други не успяват да привлекат внимание, въпреки включването им в партийни платформи или съществуването на организирани кампании, които ги подкрепят. Оказването на натиск в парламента от организираните интереси, парламентарните въпроси към министри, докладите на парламентарните комисии и законопроектите на отделни депутати, всичко това играе роля в процеса на установяването на дневния ред. Същите дейности се подхранват от дискусии, дебати и откриване на факти за последствията от съществуващото законодателство, т.е. от фазата на политическата равносметка.

Парламентите в Западна Европа си приличат по това, че до известна степен изпълняват всички тези функции. Но между тях има чувствителни различия. В частност те могат да се обяснят чрез анализ на формалните правила, регулиращи тяхната дейност. По отношение на тези правила за някои парламенти може да се каже, че са силни, докато за други, особено за френския парламент, може да се каже, че са слаби. Въпросът за относителната сила на парламентарната институция може най-добре да се разбере като се проучат някои от начините, по които могат да варират формалните правила, регулиращи трите главни парламентарни функции.

3.1 Създаване на закони

Самият парламент се определя като институция на законодателната власт. Според Конституцията на Р България, чл. 62: „Народното събрание осъществява законодателната власт и упражнява парламентарен контрол“. Парламентът е титуляр на законодателната власт.

Силен парламент, от гледна точка на конституционните правомощия, се смята този, който притежава широк кръг от положителни права при създаването на законите:

  • правото на индивидуалните членове на парламента на законодателна инициатива;
  • правото на парламента да гласува годишния бюджет;
  • специалната роля на парламента да внася поправки в конституцията (т.е. да променя правилата, регулиращи начините за създаване на закони);
  • когато законодателната инициатива идва от правителството, парламентът да обсъжда не първоначалния правителствен законопроект, а варианта, в който са били внесени поправки от съответните парламентарни комисии.

Повечето от европейските парламенти притежават първите три от тези права, макар че не са предвидени законопроекти на отделни депутати в Австрия, Норвегия, Швейцария, а във Франция при Петата република, на практика се оказва възможно да се заобикаля парламентът при изменения на конституцията.

Дори там, където парламентите имат първите три права, изброени по-горе, ролята им в законодателния процес може да бъде ограничавана. Например във Франция при Петата република само някои области от политиката попадат в „сферата на закона“; в други политически области правителството може да провъзгласява декрети, без да е необходимо одобрение от парламента. В много страни гласуваните от парламента закони впоследствие могат да бъдат задържани или дори да им бъде налагано вето, защото съгласие за тяхното обнародване трябва да даде по-висша инстанция – например конституционният съд или държавният глава (както е във Финландия и Франция).

При някои обстоятелства политическото решение може да се взема не от парламента, а чрез референдум, т. е. чрез пряко допитване до всички избиратели по специфичен въпрос (както се случи в Швейцария през 1971 г. във връзка с избирателното право на жените, в Италия през 1974 г. по въпроса за реформата на закона за разводите и във Великобритания през 1975 г. във връзка с продължаването на членството в ЕО). Обичайно е също така парламентите да делегират законодателна власт на правителството. В този случай обикновено има ограничения за това, колко често и за какъв период правителството може да поеме такива делегирани права. Освен това може да бъде предвидено законодателната роля на парламента временно да бъде преустановена с обявяването на извънредно положение (при Петата френска република и Република Гърция).

3.2 Контрол над изпълнителната власт

Тази парламентарна функция има два обособени аспекта. На първо място, характерен за всички парламенти е принципът на отчитане на правителството пред парламента. Парламентът и неговите комисии имат право да изискват присъствието на всеки член на правителството, както и правото на задаване на въпроси и получаване на информация. Един силен парламент се радва на широки права, ако има възможност да проучи информацията за действията на всички органи на изпълнителната власт: държавния глава, министър-председателя, министрите и държавната бюрокрация, организирана в различните министерства и правителствени отдели. Гамата от процедури варира в големи граници – от общи дебати посредством писмени и устни въпроси, до специализирани, постоянни, следствени комисии и др. Тяхната ефективност също варира.

Като илюстрация тук предлагаме две таблици за парламентарния контрол в Обединеното Кралство за периода 2005 – 2010 г. (Таблица № 1) и във Франция за периода 2002 – 2007 г. (Таблица № 2).





В областта на външната и отбранителната политика официалните разпоредби в повечето страни позволяват на изпълнителния орган по-голяма независимост. Обхватът на парламентарните действия, под формата на предварителна консултация или последвало разглеждане, е ограничен, макар че обикновено се изисква одобрението на парламента за ратифицирането на договори. Нещата допълнително се усложняват в онези страни, които членуват в ЕС поради крайно сложното и обширно спазаряване, обгръщащо политическия процес в общността.

Вторият аспект на парламентарния контрол над изпълнителните органи засяга принципа на отговорност на правителството пред парламента. Между президентската и парламентарната система съществува фундаментална разлика по отношение на властта на парламента да назначава и да освобождава членове на изпълнителните органи. Тук ще се ограничим до парламентарните системи, тъй като повечето европейски страни попадат в тази категория. При този тип режим относителната мощ или слабост на парламента може да се прецени, като се вземе предвид дали постовете на държавния глава, министър-председателя и другите министерски постове се попълват с решение на парламента; дали в допълнение новото правителство трябва да представи за одобрение от парламента своята законодателна програма; и накрая, дали парламентът може да разпусне правителството с приемането на критично предложение, или с вот на недоверие. В тези три отношения съществуват големи различия в пълномощията на парламентите от страните в Европа.

В повечето от европейските страни властта на парламента се уравновесява от правото на министър-председателя или на държавния глава да разпусне парламента при определени конституционни обстоятелства преди изтичането на мандата му, макар че има и някои изключения от това правило. Например в Норвегия парламентът не може да бъде разпускан, а във Германия това може да стана само при много ограничени условия.

По отношение на функциите за създаване на закони и за контролиране на изпълнителните органи ограничаването действията на парламента може да бъде породено от правилата, които регулират неговата вътрешна организация. Правилата могат да съдържат съображения за броя на дните, в които парламентът може да заседава всяка година (най-много пет месеца на година при Петата френска република в сравнение с липсата на всякакви конституционни ограничения за продължителността на сесиите в Германия, Дания, България, Холандия и др.); дали самият парламент или правителството контролира използването на парламентарното време и др. Важни са и уговорките за парламентарното време по въпроси като: дали на премиер-министъра или на други министри могат да се задават допълнителни устни въпроси. Особено значение за парламента има системата на комисиите – техният брой и размер и дали са постоянни, специализирани в отделна политическа област (която отговаря на едно от министерствата) или са организирани специално, за да се занимават със специфична законодателна дейност.

От историко-хронологична гледна точка идеята за парламентарен контрол първоначално се прилага по отношение на бюджета на държавата, по-късно към законността или закономерността на управлението и най-сетне към целесъобразността на правителствената дейност, като в тази трета област контролът над вътрешната политика предшества този над външната политика.

3.3 Комуникационен форум Открит форум на мнения и дебати.

Организацията на парламентарното време, уговорките за устни и писмени въпроси и разрешението на парламента да се излъчват неговите сесии в ефира – особено времето за въпроси и главните политически дебати – имат специално значение за третата функция на парламента като комуникационен форум.

Парламентът в откритите пленарни дебати функционира като форум на мнения на съществуващите политически схващания и конфликти.

Тази функция подпомага първите две (обсъждането и приемането на законите и контрола върху изпълнителната власт), но тя има и самостоятелно значение. Парламентът е абсолютно необходим, дори ако няма друга функция освен откритите дебати. Защото чрез тях се гарантира в определена степен прозрачността на политическия процес и стават достояние на обществеността различните мнения и намерения на политическите сили и институции. По този начин се допринася за жизнеспособността и легитимността на парламентарната демокрация.

Дори когато намеренията на управляващото парламентарно мнозинство и политическата опозиция относно определен закон са предварително изяснени, важно е на избирателя да станат ясни аргументите и контрааргументите, основанията „за“ и „против“ и да се разкрият мотивите, движещи различните политически сили при вземане на решения.

На този фон свободата на мненията придобива истинския си смисъл на право на политическо участие – който иска да формира и изразява политическо мнение, трябва да има информация.

Парламентът трябва да действа обществено, публично.

В продължение на векове парламентите са били затворени форуми и едва в по-ново време те се превръщат в отворени, открити. Първоначално, в ранните периоди на своето развитие, парламентите трудно могат да се определят като действително демократични, но в резултат на продължителна историческа еволюция те се превръщат в институциите с най-голям демократичен потенциал.