Начало
Начало

Университет за национално и световно стопанство

Център за дистанционно обучение

1. Дефиниране на понятията „изпълнителна власт“ и „правителство“

В историята на политическата мисъл понятието изпълнителна власт много често е било дефинирано чрез съпоставянето му със законодателната власт. Това се отнася най-вече за Шарл Луи Монтескьо и Жан-Жак Русо – големи френски политически мислители от епохата на Просвещението, чиито теории са залегнали в основите на създаването на свободните политически институции. В класическата конституционна теория законодателната власт (законодателството) — постановява, изпълнителната власт – упражнява, а съдът – отсъжда.

Според Шарл Луи Монтескьо законодателната власт е общата воля на държавата (la volonté générale de l'État), a изпълнителната власт се грижи за изпълнението на тази воля (l'exécution de cette volvnté). Докато законодателната власт „прави закони“, изпълнителната власт е „изпълнителната сила на държавата“. Ролята на изпълнителната власт се състои в доброто изпълнение на законите; грижата за вътрешната и външната безопасност и воденето на външна политика, но нейните отговорни титуляри се контролират от парламента. Според Монтескьо законодателната власт би трябвало да принадлежи на целия народ, но понеже в големите държави това е невъзможно, а в малките е свързано с много трудности, необходимо е народът чрез свои представители да прави това. Той вижда голямото предимство на представителите в обстоятелството, че те са способни да обсъждат делата, докато народът не е годен за това, което е една от големите слабости на демокрацията. Неговият извод е: Народът „трябва да участва в управлението само като избира свои представители; това е напълно по силите му“.

Представителното събрание трябва да създава закони и да наблюдава законите, които е създало да се изпълняват. В това отношение е необходим парламентарен контрол над изпълнителната власт

Изпълнителната власт трябва да бъде съсредоточена в едно лице, защото тя изисква бързи решения и бързи действия. Политическият идеал на Монтескьо е конституционната монархия и конкретно английската конституционна монархия. Според него, ако нямаше монарх, а изпълнителната власт се възложеше на лица, взети от законодателното тяло, свободата би изчезнала, защото едни и същи хора биха станали титуляри на две власти. Законодателното събрание не трябва да заседава постоянно, защото в такъв случай изпълнителната власт ще бъде заета само със защита на своето „изпълнително право“. Той обосновава и условията, необходими за уравновесяването и взаимното въздържане на властите, без които е невъзможно спазването на политическата свобода.

Другият голям представител на Просвещението – Жан-Жак Русо, определя изпълнителната власт като „силата, приложена към закона“.

Схващането за изпълнителната власт само като изпълнител на оформената в закона воля на парламента е подложено на критика, поради прекаленото стесняване на нейната роля и функции. То не отговаря и на конституционните текстове, а и на реалните изисквания на живот.

Много изследователи извеждат разбирането за изпълнителната власт от същността на държавата. Проф. Бартелеми смята, че ролята на изпълнителната власт на се свежда само до изпълняване на законите; тя „осигурява чрез спонтанна и постоянна намеса самия живот на държавата“. С основание някои изследователи смятат, че терминът „изпълнителна власт“ може да ни заблуди, ако смятаме, че той отрежда на структурите на изпълнителната власт (правителство, държавна администрация) само изпълнението на решения, взети някъде другаде. Очевидно никога функциите нито на правителството, нито на държавната администрация се свеждат само до прилагането на дадена политика, изработена в други институции.

Проф. Л. Владикин обособява три основни характеристики на изпълнителната власт в сравнение със законодателната власт:

а) Непрекъснатост на дейността на органите на изпълнителната власт. Докато законодателната власт заседава на сесии, то изпълнението на законите е постоянно, защото всички правно-регулативни действия и отношения на гражданите се регулират от тях. Държавата има задачи, които не търпят отлагане, следователно нейните органи, натоварени с изпълнението им, трябва да действат непрекъснато. Дори подалото оставка правителство и администрацията продължават да действат и благодарение на това държавата не изпада в анархия.

б) Единство на органите на изпълнителната власт. Докато парламентът е колегиален орган, който дискутира и взема решения и където има управляващо мнозинство и опозиция, то неговите решения и закони се изпълняват от множество изпълнителни органи, подчинени на една воля: на ръководителя на изпълнителната власт и на съответния министър.

в) Йерархичност на изпълнителната власт. Всеки министър, зам.-министър и държавен служител има точно определени правомощия и е отговорен пред по-висш служител, министър или министър-председател.

Какво означава терминът „правителство“?

Монтескьо различава изпълнителната власт – „pouvoir“, служи си с израза „puissance exécutrice“, употребява и термина „gouvernement“, но не в смисъл на правителство, а само на управление.

Русо определя правителството като междинно тяло, установено между отделните поданици и законодателя за техните постоянни връзки, тяло, натоварено с изпълнението на законите и поддържането на свободата – както гражданска, така и политическа; членовете на това тяло се наричат магистрати или крале, т.е. управници, а цялото тяло носи името „prince“. За него суверенът е синоним на законодателната власт, а правителството е синоним на изпълнителната власт

Според Русо законодателната власт, която е суверенът и която принадлежи на народа, има нужда и от друга власт, която изпълнява, т.е. свежда закона до отделни актове. Изпълнителната власт не може да принадлежи на общността като законодател или суверен, защото тя се изразява само в частни актове. Необходимо е следователно обществената сила да има собствен изпълнител, който да обединява и да предприема действия в съответствие с насоките на общата воля, да осигурява връзката между суверена и държавата, да извършва, така да се каже, в обществената личност онова, което при отделния човек извършва съюзът между душата и тялото.

Такъв е смисълът на управлението в държавата.

За да се предотврати узурпирането на властта от правителството, Русо предлага периодично да се провеждат народни събрания, пред които правителството задължително да дава отчет. Освен това той предвижда създаването на специална институция – трибунат (по аналог с древните римски народни трибуни), която да се грижи за спазването на законите и законодателната власт

Първоначално в Англия под правителство се е разбирало „короната“ или „кралят в кабинета“, т.е. кралят и кабинетът, защото от царуването на Георг I кралят е престанал да председателства заседанията в кабинета. Постепенно цялата изпълнителна власт в Англия е преминала в институцията, наречена кабинет и неговия първи министър.

В съвременната политологична литература и в конституционните текстове съществува разнообразие и дори хаос по въпроса какво представлява правителството.

В повечето страни под правителство се разбира министерският съвет, който упражнява правителствената власт. У нас според Търновската конституция под правителство също се е разбирало Министерският съвет (чл. 17, 109, 112, 148). Това е характерно и за новата Конституция на Република България, приета през 1991 г. Министерският съвет е титуляр на изпълнителната власт. Той се определя като висш държавен орган на изпълнителната власт с обща компетентност, като висш изпълнително-разпоредителен орган. Според Конституцията на Р България Министерският съвет ръководи и осъществява вътрешната и външната политика (чл. 105, ал. 1).

В други страни, например Франция, фактически ръководител на правителството е президентът. В САЩ президентът притежава цялата правителствена власт.

Според проф. Стефан Баламезов, голям български специалист по конституционно право, най-точно е онова понятие и определение за правителството, което включва държавния глава и министерския съвет – в смисъл, че съвместното решение на тези два органа образува, създава правителствен акт. Друг известен български конституционалист проф. Л. Владикин разграничава: върховно правителство – което включва държавния глава и кабинета, и отговорно правителство – което включва премиера и неговия кабинет, само министерския кабинет.

Докато конституционното право акцентира върху формално-юридическия институционален аспект на понятието „правителство“, политологията акцентира върху институционалния и функционалния аспект на понятието, неговото разглеждане като легитимно упражняване на власт и управление, тяхното разглеждане в динамика.

Според съвременната политологична литература изпълнителната структура в политическите системи на западноевропейските държави на национално равнище е представена от два принципно различни кадрови апарат. Първият може да се дефинира като политически изпълнителен апарат – сравнително малък брой политически лидери, които съставляват истинското правителство. Те се назначават и подлежат на периодична смяна или потвърждаване на пълномощията посредством избирателния процес. От друга страна, пряко подчинен на тези членове на правителството е постоянният граждански апарат – един огромен и твърде разнолик конгломерат от хора, съставляващи отделните департаменти и специализирани агенции на държавната администрация. Т.е., може да се каже, че правителствата притежават два различни вида изпълнителна власт: политическа – ръководенето на обществото чрез предложения и предлагане на определена политика и законодателство; и административна – прилагането на законите, разпределянето на събраните от данъците средства и прокарване на вторични и третични правила и разпоредби.

Освен посоченото по-горе разграничение, трябва да се посочи, че системата на изпълните органи се изгражда на две нива: на общодържавно и на местно равнище (при унитарните държави).