Начало
Начало

Университет за национално и световно стопанство

Център за дистанционно обучение

2. Формиране и стабилитет на правителството

В конституционно-плуралистичните системи връзките между правителството и избирателите се осъществяват с посредничество на различни партийни и изборни системи. Утвърждаването или заменянето на правителствата в тези страни става в резултатна на изборния процес. Тази функция на изборите се определя като една от основните. Изборите легитимират правителствата.

Разбира се, правителствата се сменят не само вследствие на избори – например коалиционните правителства могат да се сменят по време на легислатурния период между два избора поради решения, вземани от партии, които принадлежат към коалицията.

Дискусиите за тенденциите в развитието на правителствата в Западна Европа, според английския политолог Дж. Лъвси, се фокусират върху въпросите: как може да се формира правителство на мнозинството в общества, в които има значително разделение на интересите (в социално-икономически, религиозен или регионален аспект) и в които съперничещи си партии отразяват това разделение.

  • Резултат може да бъде смяната на едно еднопартийно правителство с друго (какъвто е в повечето случаи във Великобритания) или на едно коалиционно правителство с друго (както е в повечето западноевропейски страни).
  • Резултатът може да е стабилно правителство – Великобритания, Германия, Швеция, Франция при Петата република или състояние на непрекъсната правителствена нестабилност – Италия (до реформите в избирателната система проведени от Берлускони), Белгия, Франция при Четвъртата република, Ирландия и др.

Да разгледаме по-подробно анализа на Дж. Лъвси за различните модели на формиране и стабилитет на правителствата. Според него смяната на ръководството на държавите в Западна Европа следва няколко различни модела.

Там, където партийните и изборните системи водят към формиране на стабилно правителство, въпросът кой ще го оглави и от кои партии ще бъде съставено, се решава достатъчно ефективно от избирателите заедно с установените вътрешни процедури за избор на лидери на отделните партии. В случаите със силни коалиционни правителства това зависи и от оформените условия за съюзяване на партиите, регламентирани още преди изборите.

Във Великобритания и Германия парламентарните избори се фокусират главно върху избора на един от двамата основни претенденти за поста министър-председател или съответно канцлер, т.е. тези избори изпълняват функции за утвърждаване на авторитета на дадените лидери, подобно на директните президентски избори във Франция. Все пак има случаи в Германия, когато е била направена промяна в съотношението на партиите, участващи в правителството преди избори: през 1966 г., когато СДП за пръв път участва в правителството като част от Голямата коалиция, и през 1982 г., когато СДП решава да си смени коалиционните партньори. Изборите в други страни, като Гърция, Израел, Швеция, Испания, също се фокусират по подобен начин върху решаването на въпроса: кой ще оглави поредното правителство, а също кои партии ще влязат в него?

Във Франция фактически ръководител на правителството е президентът. Тук при определяне смяната на шефа на изпълнителната власт по време на директните президентски избори от 1965 г. насам електоратът е изиграл ефективно ролята си само при вторите турове, когато е трябвало да се избира между двама кандидати (всеки от тези избори е имал по два пура, тъй като никой не е спечелил мнозинство в първия тур).

В други европейски страни обаче избирателите рядко играят директна роля при определянето на ръководителя на правителството и на неговия състав. Широка е практиката на смяна на правителство между избори, без предварително допитване до избирателите. Италия е един от впечатляващите примери в това отношение през периода от 1945 г. до 1984 г., когато са се сменили 43 правителства, а са били проведени само 10 конституционни избори. По същия начин и при Четвъртата френска република между 1946 г. и 1958 г. са се сменили 25 правителства, а само три пъти са били проведени избори. Малко по-скромно се представя Финландия, където е имало 34 правителства и 11 конституционни избори от 1954 г. до 1984 г. За същия период в Белгия са били проведени 13 избори, а са управлявали 27 правителства. В тези страни коалиционните намерения на партиите се изясняват по време на предизборните кампании. Дори когато изборите регистрират чувствителни промени в предпочитанията на избирателите към различните партии, това невинаги води до промяна в състава на правителството. Вместо това смяната на правителството и между, и след избори става след сложни, понякога продължителни преговори в ограничен кръг от партийни лидери, избрани измежду парламентарните или извънпарламентарните структури на определени партии.

Особено показателен е примерът с Белгия, където след проведените предсрочни избори на 13 юни 2010 г. до юли 2011 г. (когато приключи работата по текста на настоящия учебник) политическите партии все още не са успели да съставят правителство. Това принуди белгийския крал Алберт Втори да предупреди, че тази невъзможност да се състави правителство „вече застрашава благосъстоянието на страната и международното й положение“.

Финландия, която е полупрезидентска република, ни дава различен вариант на формиране и стабилност на правителството. От основаването на републиката през 1919 г. президентската институция е имала решаваща роля при избирането на министър-председателя и при решаването на въпроса кои партии ще участват в правителството. Например президентът оглавявана от Урхо Кеконен (1956 – 1981 г.) избягва предварителното разпускане на парламента и поддържа модела на лявоцентристки коалиции от 1966 г., като само понякога прибягва до съставяне на граждански правителства от експерти.

Дори там, където правителствата на някои коалиции са постигнали голяма стабилност, както в Холандия, може да има малка връзка между формирането на правителството и настроенията на избирателите.

Обратният пример ни дава Дания, където обикновено се прибягва до преждевременно разпускане на парламента с цел да се създаде директна връзка между избирателите и правителството.

Във всички западноевропейски държави формалната власт да избира другите членове на правителството (които обикновено подлежат на одобрение от парламента) има министър-председателят. Но дори когато стабилността на правителствената институция и значимостта, която дадена партия или коалиция са придобили след изборите, са засилили тежестта на министър-председателя, изборът на колегите му е ограничен от редица фактори: в някои европейски страни министрите трябва да бъдат посочени измежду депутатите в парламента, като се вземе предвид предишният им министерски и парламентарен опит; ръководителят на бъдещото правителство трябва да осигури равновесие между различните течения вътре в управляващата партия (както е във Великобритания) или между партньорите в коалицията, както и между вътрешните тенденции в самите коалиционни партньори. В случаи на коалиционни правителства ръководителите им също трябва да преговарят с партньорите от коалицията за изграждане на задоволителна правителствена програма.

Във Франция президентите са придобили решаваща роля за разпределение на министерските кресла (въпреки конституционната формулировка, че министър-председателят определя състава на правителството). Там президентите на практика са пo-свободни в избора на министри, отколкото ръководителите на правителства в Германия и Великобритания – отчасти поради възможността на френските президенти да включват кандидати, които не са членове на парламента, както и експерти. Подобна ситуация, както вече посочихме, се е оформила и във Финландия.

В други страни, където са се наложили сравнително нестабилни коалиционни правителства, министър-председателите се подчиняват на определени ограничения при избирането на своите колеги министри. Например белгийските министър-председатели трябва да посочат равен брой френско- и фламандскоговорящи в своите кабинети. В някои страни една или две партии играят основна роля в правителството и тяхното участие е жизнено важно за всяка коалиция.

Сравнителният анализ на опита на ограничения брой страни, които имат стабилни правителства (Великобритания, Германия, Швеция и Франция на Петата република), с други страни, които имат нестабилни правителства (Белгия, Финландия, Франция по времето на Четвъртата република, Ирландия, Дания) показва следното. Първата група страни може да се разграничи от втората по сравнително редките промени в ръководството на правителствата и техния контрол върху едно дисциплинирано мнозинство в парламента. Но честите и понякога дълги правителствени кризи във втората група страни в някои случаи са съществували успоредно с относително постоянство на правителствения състав. Обратно, при първата група на относителна правителствена стабилност не са изключени чувствителни промени в министерския състав – например във Великобритания и Франция по времето на Петата република. В тези две страни правителствените промени между избори са били доста обичайни, както и предсрочното разпускане на парламента, предизвикано преди всичко от тактически изборни съображения. Във Великобритания от единадесетте избори, проведени след 1945 г., само три са проведени в края на 5-годишния парламентарен срок, а във Франция три от седемте избори, проведени след 1958 г., са предсрочни. Докато в Западна Германия само два пъти е имало предсрочни избори (през 1972 г. и 1983 г.) и промените в министерския кабинет между избори са били по-редки, отколкото във Великобритания и Франция.

Изучаването на кабинетите в периода 1956 – 1970 г. показва, че срокът на заемането на министърпредседателския пост е различен: той е най-голям в Германия и Великобритания – средно 45 месеца и най-малък в Италия – средно 11 месеца.